确定了屯田制和以工代赈，以及将西域划分成两州十六郡后，这并不代表刘范已经解决了所有问题。当天州八郡、昆州八郡的计划提上了日程，新的问题又犹如野火烧不尽，春风吹又生地冒了出来。州郡有了，州郡长官又从何而来呢？

而且其实刘范还有一个问题也还没有解决，就是从洛阳之变中解救出来的刘焉、刘虞、黄琬、蔡邕、卢植等五人在西凉还没有一官半职。在洛阳之变没有发生以前他们五个人个个都是朝廷的栋梁，刘焉是光禄勋，刘虞是宗正，黄琬是少府，卢植是太仆，而只有蔡邕的官职比前面四个人的官职低一些，他只是朝廷的一员议郎。

三公九卿，并非只有三个人和九个人。三公可以包括大司徒、大司马、大司空、太尉、太傅、太师、太保，九卿包括少府、将作大匠、光禄勋、太仆、宗正、治粟内史、大司农、廷尉、执金吾、右内史、左向史、太常、大鸿胪、大行、主爵都尉、太子太傅等。但刘虞、刘焉、黄琬、卢植，四个人都是九卿之一，而且都是要害部门，掌握朝廷的半数大权。而且这四个人在原有历史轨迹上，都是东汉末年不可多得的大才。

刘焉眼光独到，老谋深算。他看出来东汉行将就木，所以他决定丢下朝廷自己逃走。所以，刘焉特意向汉灵帝刘宏上了请立州牧的奏章，让刘宏一时犯浑，竟然又使用州牧制度。然后，刘焉又让自己的党羽向刘宏建议，说益州有黄巾贼马相作乱，所以朝廷应该派遣一名州牧到益州坐镇。这个州牧人选不是别人，就是刘焉本人。

所以朝廷给刘焉封为益州牧，让刘焉得以毫发无损地逃出朝廷，进入益州。但刘焉也是老了犯糊涂，自以为进入益州就可以长乐未央，于是先是宠信五斗米教，甚至让五斗米教控制汉中，后来又造出了皇帝使用的车驾。但现在的时代不同了，刘焉的心境也不会如同原历史那样。

刘虞慈悲为怀，仁者无敌。刘虞在朝廷任职时，兢兢业业，为官清廉，也不参与到外戚和宦官之间的党争，所以从来没有人讨厌过他。当然，除了后来的公孙瓒和袁绍。后来，朝廷派遣他到幽州任刺史。在刘虞担任幽州刺史期间，青州和徐州的流民都知道刘虞的清名，都认为只有在他治下才能生存下去。所以，青州和徐州两个不和幽州接壤的州的流民，尽皆往幽州逃去。进入刘虞治下的流民，累计超过一百万人口。刘虞的名声，由此可见一斑。

刘虞又妥善安置了这一百万流民，减免了赋税和徭役，让幽州从被黄巾军肆虐的重灾区，变为东汉末年少有的乐土，幽州百姓生活富足。

爱民如子，这是刘虞对内的功劳。除此之外，刘虞在外交事务中，也表现得十分老练。幽州是汉最北的边境，和许多游牧民族的领地接壤，如鲜卑人、高句丽上、貘貊人等，甚至幽州境内都有乌桓部落。刘虞在对待游牧民族上，主张和他们和睦共处，一视同仁。其实，东汉延续了西汉时对北方游牧民族的高压政策，动不动就征调北方蛮族东征西讨。而且，北方州郡的汉族地主，经常掳掠和倒卖蛮夷，为自己的农奴。乌桓人和匈奴人颇受其害。这让许多蛮夷都对东汉恨之入骨，这也是为什么发生五胡乱华的原因。

刘虞在幽州尽力抚慰乌桓人等游牧民族，渐渐地获得他们的好感。在他任期上，乌桓人没有对幽州进行打草谷，让幽州远离了战火的威胁。张纯张举勾结乌桓人在冀州和青州作乱，也是刘虞遣使去警告乌桓人而停止的。但当时朝廷为了镇压乌桓人，派来中郎将公孙瓒到幽州。公孙瓒打败了乌桓人，杀了张纯和张举。可见公孙瓒在对待外族上，和刘虞的态度截然不同。后来，公孙瓒杀死了刘虞。为此，当袁绍大战公孙瓒时，多个蛮夷集结起来攻打公孙瓒，使之腹背受敌。不久后，公孙瓒死。

黄琬，也是东汉名臣。出身名门，到朝廷任职后很快升为少府。后来，又被朝廷授予更高的官职，司隶校尉。爵位也提高到县侯。要知道，袁绍也不过是个乡侯，关羽只是个亭侯。没有军功的黄琬能当上县侯，可见他在朝廷的贡献不是一般的大。只可惜，黄琬在担任司隶校尉后不久就死了。

卢植更不必说。他的死因和黄琬一样，都是见东汉越来越式微，而郁郁而终。袁绍从韩馥的手中夺取冀州后，还曾经请他出山。但不到两年，他就病死了。

蔡邕的才能稍微差了一些，但重在他的学识上。蔡邕学富五车，是东汉末年少有的几位大儒之一。东汉末年数得上号的大儒有马融、郑玄、卢植，还有就是蔡邕。蔡邕琴棋书画样样均是天下第一，擅长弹琴，焦尾琴堪称绝唱；善于书法，飞白体独树一帜。他还主持了东汉朝廷多次的经学研究，还撰写了《汉书》，只是王允杀了他，没有让他把史书写完。

对于这五个人的官职，刘范十分困扰。现在正好又冒出来天州和昆州，让刘范豁然开朗。于是，刘范先是和刘焉商量后，就向朝廷申请辞去凉州牧的官职，让父亲刘焉就任凉州牧，而刘范自己就担任凉州刺史一职。从此以后，在刘范的统治之下，州牧不再掌握统兵权，只掌握行政权，刺史只掌握监察权，所有的军权都由刘范一人掌握。

对于刘范来说，当州牧还是当刺史，并没有什么差别。只要西凉军还在他手中，大局就自然稳定。而且刘范知道刘焉身负大才，肯定闲不住，必须要让他担任重要的职位才行。如果刘焉赋闲，刘范就白白浪费了资源。

而天州牧刘范则让刘虞担任，刘虞很痛快地接受了。另外，州牧也有自己的属官。刘范任命安定太守赵匙为天州的别驾从事，金城太守董扶为治中从事，敦煌太守陈翔为薄曹从事，酒泉太守张俭为兵曹从事，张掖太守姜迥为商曹从事。而天州刺史则让天水太守司马直担任。至于凉州空缺的太守，就由各郡的郡丞升任。

刘范又让黄琬担任昆州牧，陇西太守庞羲升任昆州刺史。昆州的属官为：武都太守刘陶升任别驾从事，居延太守阎忠为治中从事，西海太守王国为薄曹从事，北地太守孔昱为兵曹从事，汉阳太守傅變为商曹从事。

原本刘范还想让赵匙和董扶升任天州刺史和昆州刺史，他们俩的政绩是凉州十六郡中最好的，在原有历史轨迹上，也是他们两个人在刘焉死后，治理整个益州。但上次应对雒阳之变时，他们俩的表现太差，让刘范对他们的印象分大打折扣。对于刘范来说，在任免官职上，没有人是不可替代的。

在原有的历史轨迹上，司马直是东汉少有的直臣，因为凑不够买官钱，又不想剥削百姓所以只好自杀；庞羲曾经义无反顾地救下好友刘焉的儿子刘瑁，又冒着砍头的危险，把刘瑁从司隶送到了益州里，忠义可嘉。他们两个人也足够担任刺史一职。