对于安置流民、开发天州和昆州而言，建立金城书院和讲武堂不过是些小事。而安置流民最重要的措施，就是要在凉州、天州、昆州推行屯田制。只要屯田制首先在凉州试点推行顺利，然后再顺理成章地推行到天州和昆州，最后辅以以工代赈政策，安置流民就能从所有人，包括朝廷官僚和西凉臣属们都认为不可能完成的任务，变得轻而易举。而推行屯田制的第一步，就是必须先要在凉州开始推行。

自刘范杀了韩遂，收服羌族和氐人后，凉州平定了两三年。在此期间，迁徙入凉州的流民达到两百五十多万人。虽然还有近五十万人还没有得到完全地安顿，衣食还有问题，但也已经距离安定下来的目标不远了。但问题在于，凉州之前推行的，是刘范根据后世天朝使用的家庭联产承包责任制，而建立起来与之相差不大的田亩制度。唯一和责任制不同的是，天朝胜在不用上交农业税。这也是因为天朝的工商业产值太高，原本在中国两千年最为重要的农业产值，开始在时代的日新月异面前变得无足轻重。

家庭联产承包责任制的负担很小，加上刘范时不时的就免征赋税，这个制度自然对百姓最为有利。如果推行比前者负担更重的屯田制，或许会引起全凉州农民的反对。家庭联产承包责任制在盛世自然是最为适合的农业制度，但现在不同，不远的将来就是乱世，而乱世需用重典。在乱世中，屯田制能够提供更多的军粮，更能支撑长久的军阀混战，也更能最高限度地保障底层百姓的安全，使之不会因为旱涝而造成饥荒。这实在是比家庭联产承包责任制更为优良得多了。从所有角度看，屯田制的推行是势在必行，没有得商量，没有得退步。刘范这次没有办法，只能硬着头皮顶着骂去推行了。

于是，在和幕僚们商量之后，酝酿了半个多月，到了汉灵帝中平三年，也就是公元一百八十六年的十一月上旬，凉州州牧府正式张榜公布，原有的田亩制度，转变为屯田制。屯田制有军屯和民屯两种形势，任由百姓选择其中一种。百姓也有自由选择不参加任何一种屯田形式，可以上交国有土地后从事其他职业。

屯田制度被传遍整个凉州。凉州百姓第一次听闻屯田制，不免都吃了一惊。但出于对刘范及整个凉州官府的信任，百姓没有多少惊慌。在半个月的时间内，也就是到了十一月下旬，果然如卢植那般设想的，凉州百姓大多数都选择了屯田，尤其是军屯。凉州共有约两百七十万人、约五十四万户选择参加屯田。其中，共有二十六万多户选择参加了军屯，也就是说，屯田军的数量有二十六万人。其余的二十八万户则参加民屯，其中的二十一万户是西凉军士兵的家庭，他们参加民屯，负担会比普通人家轻一些。其余的七万户人家之所以选择民屯，其实也是有苦衷。因为这七万户家中只有一个丁男（十六岁到六十岁），或者没有多余的劳动力。

而其他的二十六万户家中要么是丁男的数量有两人以上，要么是家中的女眷数量有两人以上。原本女人的身体孱弱，如果使用旧时的农具耕田，她们自当无法承担。但刘范让曲辕犁提前出现，使耕田的负担大大下降。再加上官府提供官牛，耕耘不需再如从前那样，大量浪费劳动力。

其余没有选择参加屯田的，有约八十万人口，十六万户。这些人口大多数从事手工业和商业，主要是商业人口居多。对于从事手工业和商业的这些人，刘范也没有强求。因为以后施行屯田制后，参加屯田的两百七十万人口不再纳税，而且官府还要投入不少钱去补贴他们上交的收成。屯田制虽然解决了刘范的兵源和军粮问题，但同时也减少了纳税人的数量，使凉州的财政受到严重挑战。

这十六万户，就成为了凉州纳税的主体。以后的乱世，频繁的军阀混战，军费开支自然会成为财政支出的主要部分。刘范还需要让这些人口，为自己筹措足够的军费。

在凉州推行屯田制，让屯田制落到实处，让凉州的各级官府熟悉掌握管理屯田的办法，更要让百姓们了解屯田制，又花费了刘范一个月的时间。直到十二月中旬，整个屯田制的推行才初步完成。接下来，就要迎接流民的到来。

但一个新的难题又摆在了刘范面前，现在已经是冬季十二月，大雪纷飞。流民进入凉州后，没有足够的衣物过冬，一定会大批的冻死。于是刘范就和朝廷通气，希望朝廷在冬季先不要把流民赶进凉州境内。

但朝廷怎么可能如此听话？朝廷早就计划，利用迁徙流民的良机，把农民起义的怒火都转移到凉州去，实施一个庞大的祸水东引战略。只要实施好这个宏伟的战略，朝廷可就此得以新生，而反贼刘范即使再强大，也会深陷农民起义的泥潭里难以动弹。说不定，那些流民还会把刘范推下台去，不用朝廷一兵一卒，就能让刘范身死族灭。这等稳赚不赔的买卖，朝廷岂会不做？

再说了，冬季寒冷，如果不把流民扔给刘范处理，难道要朝廷处理？朝廷承诺要迁徙流民，在冬季如果不提供过冬所需的粮食、冬衣和住所，那些流民肯定又要造朝廷的反。朝廷根本没有理由，在寒冷的冬天还把流民留在自家地界上。虽然朝廷不可能一个冬天就能把五六百万人都送进凉州，但能送走一个是一个，反正累赘的是凉州官府，而非朝廷。

朝廷严词拒绝了刘范的要求，并假惺惺地要求刘范严格遵守盟约。任凭刘范给赵忠和蹇硕两人贿赂多少，朝廷还是不依不饶，就连一向对赵忠和蹇硕信任有加的灵帝刘宏，也毫无松动的迹象。

事已至此，刘范只能硬着头皮往上顶了。