“你放心，这里只有你我君臣二人，今日你我所说的话，不会出这间屋子。”李世民安抚马周，让他放开了说。

马周微微颔首，然后正色说道，“臣本布衣，得魏公举荐于陛下，方有今日，魏公对臣有知遇之恩，臣与魏公私下关系也很好，但今日臣不敢有私情影响国事。金银岛这个事情，不是个例，但却是个典型。”

“太子的担忧并非没有道理，大唐虽大，疆土万里，人口一千二百余万户，可也不能让人口流失出去，否则长此以往，就成大患。”

皇帝点头赞许。

人无远虑，近有近忧。

格局得长远。

秦琅挖朝廷墙脚这种事情，不能轻视，而且秦琅不是个例，若是放松了，以后就是大麻烦。

“然魏公也非有二心，只是如今重工商兴海贸的大环境下使然尔，朝廷对于这种事情要小心谨慎，不能搞一刀切。”

“那依你之见，该如何解决呢？”李世民问。

这中间的平衡点并不好拿捏，尤其那人还是秦琅。

秦琅海外开拓，可以说只是商业行为，但毕竟挖朝廷墙脚，抢夺大唐人口，往重里说，这事更复杂。

说到底，还是金银岛这样的海外之地该如何定位的问题。

到底是就这样不黑不白，还是说要纳入大唐？

总得有个说法，而且最好是早点做出决断，否则时间日久，以后可能越麻烦，若是等到太子继位后再来处置，说不定更复杂麻烦了。

马周咳嗽了几声，倒是彻底豁出去了，反正他也没了几天了，因此也就没有那么多顾忌，何况天子对他的知遇之恩，他心牢记，天子以国士之礼待他，他当然要以国士报之。

“臣以为，金银岛这样的海外开拓之地越来越多，遍及东西二洋，甚至听说远在海东的极北边，如今在沿海、大河口等处都有不少这种开拓点，多数是以贸易站点的形式存在着，与当地土人交易，然后也开垦一些土地进行屯田，甚至建有堡垒，训练有武装护卫等，流鬼国夜叉国这等东北极寒的冻土冰原上都有了这样的不少商站，收购各种珍稀的皮毛、药材等，而南边在南洋诸岛上，也有许多这样的商站，与当地人贸易香料、象牙等，这已经是非常普遍的情况了。”

“臣以为，这些并非是坏事，甚至对于大唐来说，是有好处的，这些贸易站点，相当于我大唐贸易的前哨站点，对于我大唐的对外贸易尤其是海上贸易有极大的支持作用，值得鼓励。”

“这些贸易商站最大的一个问题，就是他们从中原带走了不少人口，有些只是招募过去经商、护卫、种地、开矿等，这些人家依然在中原，赚到的钱也是带回中原。虽然这些人多数在当地也会纳一些当地的蛮夷女子为妾侍婢女甚至生儿育女等。”

在马周看来，这种只是过去经商赚钱的，其实影响不大，这就好比朝廷开放海贸以来，每年大量人下海一样，只是经商赚钱，家还在中原。

他们本质上也那些海船上的水手啊，丝绸之路上的驼队的伙计等都一样，没什么区别。

现在最大的一个问题，还是当一些海外的商站发展起来后，他们开始往那边移民，搞永久定居，不仅是招募人过去，甚至开始把家眷也都移过去，一去不回了。这才是真正的人口流失，挖墙角行为。

至于说商站赚的钱不会纳税啊等等，这倒是次要的。

人口对于一个国家来说意味着什么？意味着税收，人口也是一项最基本和最重要的国家资源，既是税源也是兵源。

虽说在如今大唐的税赋等制度下，取消了人头税，主要是征的以田亩为主的地税和以家庭财产为主的户税，更多的财政收入还是工商税收，连劳役也都是改成了折钱，摊丁入亩等。

因此朝廷现在对人口的控制力度不从过去那么严格，本身是允许人口有限流动的，并不一味的要强迫百姓束缚在土地上。

但问题是，朝廷以往允许人动也只是允许在大唐境内流动，想迁移到国外去，那是绝对不允许的行为的。

任何朝代都不允许。

马周很大胆的提出了一个想法，“臣以为既然这些海外商站等地有利于国，但又因于远离中原，并不适合纳入直接管辖不便置州设县，那何不大胆一点，将其设置为海外领地。”

“何意？”

“就是朝廷可以把这些既成事实的海外之地，正式承认，将他们纳入大唐，但不是做为直属的疆土，而是做为海外的殖民领地。如金银岛，处于南洋深处的大岛，乃是秦家发现并开始经营的，那朝廷或许可以将其正式授封给秦琅，做为其分封领地，允许他们开拓并管理金银岛。”

“分封领地？”

“与武安府这样的世封领地不同，给予更多的权力，相应的呢，朝廷也获取金银岛上部份权力。”

“你细致一点说。”李世民没急着反驳，而是让马周把想说的都说出来。

马周提出，大唐现在除了直接控制的中原各道外，还将边疆上原来大量的蛮夷之地也改土归流了，但是边远地区，依然还有不少未能直接控制的地区，于是这些地区仍然设为羁縻都督府、州县等，他们名义上纳入大唐疆域，但基本保持原有的统治，册封授命原来的酋长首领为都督、刺史等。

甚至其人口不入户籍，也不缴纳税赋，只是定期朝见、进贡，其余一切事务都自治，朝廷不予干涉。

在武德时，几乎整个岭南地区，以及西南的黔中、云南、安南甚至是剑南的川西，以及青海等地，对那些俚僚蛮夷，朝廷当初都是实行羁縻制度。

李渊当年颁下诏令就说的明白，画野分疆，山川限其内外，遐荒绝域，刑政殊于华夏，是以昔王御宇，怀柔远人，义在羁縻，无取臣属。

羁縻的本意就是牛马的缰绳笼头，给那些难以控制的地区，推行羁縻制度，就是给他们套上笼头缰绳，本意也只是为了能够安抚约束。

对于羁縻政策的原则，就是附则受而不逆，叛则弃之不追。既其部落置州列县，可保留本部兵马，给予所谓土丁土军等名义。同时立柱结盟，划定界限，当然还有很重要的一点，就是保持贸易往来。

羁縻州府外，大唐现在还有附庸国、藩属国、朝贡国等几类，比如说新设的瑶池都督府，就是个新设羁州府，阿史那贺鲁受大唐册封，但本质上大唐不干涉他们内部事务，自己也依然统领兵马，对于瑶池都督府内的所有事务都有自主权，但是贺鲁不是国王。

而如苏毗国，他原来被吐蕃灭亡吞并，在上次唐吐战争后，吐蕃被拆分，苏毗国被大唐扶持复辟，但是此时的苏毗国实际上早已经是娘氏等各城邦自立，苏毗国也只空有其名。

因此完全依仗大唐才有其名，因此苏毗就是大唐的附庸国，大唐在苏毗境内是直接有驻军的，同时苏毗国王在军事、外交等方面，也要受大唐的控制影响，必须依附于大唐，并没有完全独立自主的权力。

不过相比起羁縻府州来，他的规格要高一些，相对来说地盘也大些，比如一般的羁縻州府，只是一个部落，其首领一般受封为都督或刺史，而附庸国称国，其首领一般授予国王衔号，并拥有大唐的国公郡公之类的爵位。

像契丹、奚虽然实力也挺强，但却也仅是羁縻都督府，还没能成为附庸国。

而如林邑、新罗、西突厥这样的则是藩属国，他们几乎拥有完整的主权，但是臣服于宗主国，接受宗主国的册封，定期朝贡，双方一般是接壤的邻居，关系密切。

而如真腊、干佗利等国，一来距唐较远不相邻，二来他们与大唐的关系并不算密切，只是双方贸易关系较好，尤其是有朝贡贸易关系，大唐也一般会象征性的封赠其国君封号等，但这种关系并不对称。

实际上对他们的影响不大。

马周建议，对于如金银岛这样的勋戚士族等的海外领地，直接设立经制州县是不合理的，也没必要。

但完全放任不管，也不应当。

“不如便按传统，于要荒蕃服之地，设立羁縻领地，画野分疆，许其自治。”

“世镇、世土，世官、世人！”

原则上，谁发现谁占领，谁占领所自治，他们可以奏请朝廷，请赐自治。朝廷下旨，画野分疆，设立自治领地，许其世袭永镇。

就跟饶乐、松漠、瑶池等这些羁縻之地一样。

当然，因为两者之间也还是有些不同的，故此也可以细分一下，比如说这些得到承认的自治领地，若是从中原移民过去，必须得到朝廷的许可，同时对移民征收一笔重税，这样能避免人口流失。

“允许世袭永镇，然承袭须奉朝命，虽在万里之外，皆赴阙受职！并按距离远近，规定其入京朝集的间隔，按距京城之远近，分番轮流入京朝集！”

近的一年一朝，远点的两年一朝，远的三年一朝或五年一朝。要保证这些领主定期入京朝见！